《重庆市水利工程管理条例》解读

《重庆市水利工程管理条例（修订草案）》经市人大常委会会议两次审议，已于2019年9月26日经市第五届人大常委会第十二次会议表决通过，《重庆市水利工程管理条例》（以下简称条例）自2019年12月1日起施行。

一、修订的主要内容

按照国家关于水利工程管理体制改革、“放管服”改革的有关要求，结合多年来我市水利工程管理的具体实践，主要着眼于以下七个方面的内容修订了条例：

（一）明确了水利工程的法规定义。

对于水利工程的概念，目前全国从法律层面上没有明确、统一的解释。一是条例通过“概括+列举”的方式，首先将其归纳为“合理利用水资源、保护水生态，兴水利、防治水旱灾害的工程。”再通过列举的方式将“包括水库、山坪塘、蓄水池、引输水渠系、水闸、泵站、石河堰等工程及其设施”。明确纳入调整范围。二是基于城乡供水、河道整治、污水处理、水力发电、水土保持和航道等工程的建设和管理已有相关法律法规规定，为了保障与相关法律法规的有效衔接并避免重复立法，对没有纳入条例适用范围的水利工程做出法规指引。

（二）明晰了政府职责。

一是明确了市人民政府、区县（自治县）人民政府、乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会的职能职责，形成了分级管理体制；二是对市、区县（自治县）政府加强组织领导、规划协调、财政投入保障、建立地方政府、主管部门、管理单位责任人制度等方面提出明确要求。

（三）明确了部门职责。

一是明确了水行政主管部门统一监管指导、水利工程所属部门归口管理，其他相关部门各司其职的管理体制；二是根据水利工程点多面广的特点，并结合水利基层服务体系建设情况，补充了片区、乡镇（街道）水利服务机构的职责。

（四）设立了水利工程规划制度。

水利工程是国民经济和社会发展的基础设施，也是民生工程、生态工程、发展工程，必须坚持规划先行，对于提高水利工程建设的科学性和有效性具有重要意义。条例对水利工程规划前期调查评估、规划主要内容、规划编制主体、编制审批程序、规划衔接、规划实施以及规划项目库等规划制度进行了系统化完善。

（五）强化了水利工程建设管理。

近年来，在“放管服”改革不断深化同时，国家对工程建设领域的改革持续推进，对水利工程建设的审批难以全面、具体的规定，因此条例对审批程序上作了比较原则的规定，将立法重点放在强化事中事后监管和优化服务方面。同时对现行法律法规已有明确要求的规划、用地、环保、水保的审批和质量监督、安全监管的备案作了衔接性规定，对国土空间规划、基础设施用地指标以及救灾应急的水利工程建设等，作出了保障性规定。

（六）完善了水利工程运行管理系列制度。

条例总结我市水利工程运行管理的经验和问题，从建档登记入手，以所有者承担运行维护主体责任为主线，在完善运行管理体制、落实管理措施、保护工程安全等方面建立完善了一系列制度。

一是建立了水利工程信息档案管理制度，并要求结合我市实际，完善水利工程等级管理制度和注册登记制度。为进一步夯实水利工程管理的基础性工作，落实行业统一监管提供必要的支撑。

二是完善了水利工程管理体制，条例按照“权责统一”的原则规定了确权颁证制度，明确了权利、责任主体以及具体管理职责，并对管理责任的具体落实方式提供了多种选项。

三是完善了水利工程管理保护制度，对标对表上位法，重新梳理了水利工程的管理、保护范围及相对应的禁止性规定，加大了对违法行为的法律责任追究力度。对水利工程界桩标识保护、闸坝顶兼作公路保护等作出了专门的规定。

四是完善了水利工程安全管理制度。条例明确要求水库大坝、水闸要开展安全鉴定。水利工程所有者、管理者落实安全整改责任，同时应当服从水量调度。水利工程报废、降等必须履行相关手续并采取必要的安全措施。

五是建立了水利工程占用破坏补偿制度。条例除规定改变水利工程用途、占用水利工程及设施需要经主管部门批准外，还分别针对导致降低等级、部分或全部功能丧失、报废等情况，规定了相应的补救、赔偿或补偿措施。

六是建立了特殊水利工程保护制度，要求对具有历史文化价值水利工程实施特殊管理和保护，鼓励申报历史建筑。

（七）强调了水利工程的综合利用

一是明确了水利工程及其资源综合利用两个“必要前提”，即符合水污染防治及饮用水源保护相关法律法规的规定，确保工程安全、生态安全、水质标准不降低、主要功能不改变、服从水量调度。

二是强调了水利工程收益优先分配原则。要求对政府和农村集体所有的水利工程利用收益，应当优先由于水利工程建设、管理和维护。

三是明确了水利工程供水调度原则，协调好生活、生产、生态用水的关系。

四是建立完善了供水定价机制、农业用水价格补贴机制、非国有水利工程承担公益性任务的补助机制、水利工程用电优惠电价机制等保障性、激励性机制。

二、条例的特点亮点

条例的制定坚持问题导向，为弥补我市“工程性缺水” 的短板，按照党中央、国务院关于加快推进水利等基础设施建设，加强运行安全管理，加大工程保护的系列精神和政策，认真总结了我市多年来水利工程管理工作的实践经验，既体现了时代特征，又体现了重庆特色，主要有以下特点：

（一）顺应时代发展需要，提高行业管理水平

中国特色社会主义进入新时代，水利改革发展也进入了新时代。当前我国治水主要矛盾已经转变为人民对水资源、水生态、水环境的需求与水利行业监管能力不足之间的矛盾，须加快转变治水工作思路。修订过程中，严格贯彻生态文明建设理念，坚持简政放权，把补齐水利工程短板、加强水利行业监管这一新要求贯穿到《条例》修订始终。尤其对于鼓励、引导、规范社会投资水利工程进行了系统的制度设计：第五条规定政府可以采取财政补助、信贷贴息等方式鼓励和支持社会投资者参与水利工程的建设、管理和投资，并对农村集体经济组织、合作经济组织、家庭农场、农民等给予支持和引导；第十四条、第十七条规定企业、个人投资建设水利工程的，按照核准或备案管理规定执行，并由投资者或者受益者组织竣工验收；第二十二条规定应当按照谁投资、谁所有的原则确定水利工程产权，以及第二十五条规定财政对非国有水利工程承担公益性任务给予适当补助，都充分保障了社会投资者的合法权益；企业投资第二十二条规定了明晰产权，第二十三条明确了管理主体和管理模式，第二十四条明确了管理者的具体职责，第二十五条完善了维修养护经费保障规定。

（二）坚持注重问题导向，破解管护机制难题

条例立足于解决实际工作中面临的突出问题提出合理解决方案，针对水利工程的监管不到位、水利工程管理体制不健全等问题重点突破，研究制定相关条款。

一是筑牢织密“纵向到底、横向到边”的水利工程监督管理体系。第三条厘清了市、区县人民政府，乡镇人民政府和街道办事处，村（居）民委员会等四个纵向管理层级，第四条明确了水行政主管部门、水利工程主管部门、以及其他相关部门的横向管理职责边界，并将管理末端延伸到片区、乡镇（街道）水利服务机构等水利基层服务机构。

二是明确了水利工程所有者的主体责任和管理者的具体职责。第二十三条明确水利工程所有者承担运行维护管理的主体责任，第二十四条规定了水利工程管理者应当履行的具体职责。条例其他相关条款还规定了所有者、管理者依法享有水利工程产权并依托其开展综合利用活动等权利，以及履行保护水利工程、日常运行维护、服从水量调度、依法注册登记等义务。

三是加强水利工程安全管理和保护。第三条明确了市、区县财政对水利工程建设、管理和利用的财政保障机制，第十九条规定投资主管部门、水利工程主管部门应当加强对工程建设阶段的安全管理，第二十五条规定水利工程所有者应当承担日常维修养护、更新改造及人员经费，第二十六至第二十九条规定了水利工程管理、保护范围及相应禁止性行为，第三十一条、第三十四条、第三十六条、第三十七条对水利工程实行安全鉴定制度、降等报废制度、占用补偿制度等分别作出了规定。

（三）牢固树立科学发展观，理顺建设与保护的关系

一是强调水利工程的科学规划和有序组织实施。第八条增加了水利工程的调查制度，要求市、区县（自治县）水行政主管部门应当组织开展水利工程现状调查，并对水利工程病险状况、水利工程与经济社会发展的适应性进行评估，夯实水利工程规划建设和管理的基础。第九条、第十条分别规定了水利发展规划的主要内容和编制程序，从制度上保障了规划制定的客观、科学、合法。第十一条、第十二条规定了建立水利工程项目库制度，并按照“急需先建”的原则确定建设时序，实施年度计划管理，确保了规划的落地、落细、落实。

二是强调水利工程建设、管理和利用应当贯彻落实生态文明理念。第八条、第九条规定水利工程规划应开展现状调查，并对区域工程布局进行统筹考虑，遵循“确有必要”的原则，以避免过度开发导致影响、破坏生态环境，第十条对水利发展规划与国土空间规划、生态保护红线、永久基本农田等相互协调关系作出了规定，第二十四条规定了水利工程管理者保护水生态环境的职责，第三十九条、第四十一条规定水利工程开展综合利用必须遵守水污染防治、饮用水源保护等相关法律法规的规定，在保障人畜饮水安全前提下，应当优先考虑生态环境用水需要。